#〈공정뉴스〉는 20대 국회를 돌아보며 5편에 걸쳐 주요 사건과 입법 활동들을 살펴보고자 한다. 또 20대 국회 성적표를 바탕으로 21대 국회의 나아갈 방향도 함께 짚어본다. [편집자 주]

20대 국회는 ‘숙의(熟議) 정치’ 장으로서의 기능을 상실했다. 여야 간 협상의 정치는 실종됐고, ‘수(數)의 정치’만 득세한 4년이었다. 여야가 국민의 목소리엔 귀를 막고, 정파적 이익에만 매몰돼 법안처리 실적도 지지부진 했다.

21대 국회는 본연의 입법부 기능부터 회복해야 한다. 국회 운영도 마찬가지다. 야당이 사사건건 법안 처리 발목을 잡는 것도 문제지만, 거여(巨與)가 177석의 의석수를 앞세워 법안 처리 속도전에만 집착하는 것도 바람직하지 않다. 대화와 협상을 통한 협치가 절실하다. 21대 국회는 20대 국회의 실패를 반면교사 삼아 국민의 신뢰를 되찾아야 할 것이다.

20대 국회 7대 장면

여당인 새누리당(122석)과 야당인 더불어민주당(123석)·국민의당(38석)의 3개 교섭단체로 출발한 20대 국회는 ‘여소야대’ 다당제에 대한 기대감으로 시작됐다. 음극·양극처럼 서로 대치하는 양당제의 한계를 극복하고, 대화와 타협이라는 한국 정치의 새 장을 열 수 있을지 주목도 받았다.

하지만 임기 첫해를 박근혜 전 대통령 탄핵소추안 처리로 시작한 20대 국회는 4년 내내 치열하게 대립했다. ‘역대 최악의 국회’라는 오명을 쓴 20대 국회를 7개 장면으로 돌아봤다.

① 박근혜 탄핵

20대 국회는 집권 4년차를 맞은 박근혜 정부의 가파른 레임덕 속에 출범했다. 2016년 개원 직후 터진 ‘최순실 국정농단’ 게이트로 20대 국회 전반기는 카오스 상태로 이어졌다. 당시 야당이었던 더불어민주당은 박 전 대통령의 하야를 촉구하는 장외투쟁에 돌입했다. 그런데 국정 붕괴 책임을 져야 할 여당 내 친박 지도부는 당내 자중지란을 반복하며 혼란을 가중시켰다.

결국 2016년 12월 9일 국회의 탄핵안 가결과 2017년 3월 10일 헌법재판소의 파면 결정으로 정치권은 조기 ‘대선 블랙홀’ 속으로 빨려 들어갔다.

⓶ 드루킹 사건

친여권 성향의 논객으로 활동했던 김동원 씨(아이디 드루킹)가 경제적 공진화 모임(경공모)이라는 단체를 조직해 포털 사이트의 여론조작을 벌였던 ‘드루킹 사건’도 굵직한 사건 중 하나다.

김 씨는 더불어민주당 당원으로 친여권 성향의 활동을 벌이던 중 김경수 경남지사를 비롯한 여권 인사들에게 인사를 청탁한다. 하지만 청탁이 거절되자 문재인 정부를 비판하는 여론조작을 벌여 체포돼, 검찰에 기소됐다. 자유한국당은 이 사건에 대한 국정조사와 특검을 주장했다. 당시 한국당의 김성태 원내대표는 드루킹 특검을 주장하며 국회 앞에서 단식 농성을 벌이기도 했다.

결국 여당이 드루킹 특검을 받아들이면서 허익범 특검이 출범했고, 이 문제를 놓고 여야 공방이 계속됐다. 이 사건의 여파로 김경수 경남도지사는 1심에서 업무방해죄가 인정된다는 법원의 판결에 77일간 구치소 신세를 졌다. 또 검찰수사도중 드루킹 측으로부터 금품을 수수 받았다는 의혹이 제기된 노회찬 의원은 2018년 7월 23일 유서를 통해 경공모로부터 금품을 수수 받은 사실을 털어놓고 스스로 목숨을 끊는 비극이 일어나기도 했다.

⓷ 패스트트랙 정국

지난해 4월 말 국회 본청은 공수처 설치법 등 패스트트랙법안을 제출하려는 민주당과 이를 저지하려는 자유한국당 간 육탄전으로 아수라장이 됐다. 올해 1월까지 장장 259일간 이어진 여야 간 ‘패스트트랙 대전’의 시발점이었다. 국회선진화법이 도입된 이후 국회 내에서 물리적 충돌이 벌어진 건 7년 만. 유례없는 동물국회 난장판 속에 국회의장 경호권이 1986년 이후 33년 만에 발동되기도 했다.

결국 지난해 12월 말 민주당은 제1야당인 한국당을 배제한 채 ‘반쪽’ 본회의를 열어 법안을 상정했다. 한국당이 ‘필리버스터’로 맞서자 민주당은 임시국회 회기 기간을 사나흘씩 쪼개는 ‘살라미 전술’과 ‘맞불 필리버스터’로 대응했다. 결국 50시간 10분 동안 ‘아무 말 대잔치’ 수준으로 이어진 여야 릴레이 필리버스터 끝에 선거법 등 쟁점 법안들은 강행 처리됐다. 이 과정에서 ‘유치원 3법’과 ‘민식이법’ 등 당장 급한 민생법안들이 처리되지 못하고 뒤로 밀렸다.

패스트트랙 대치는 여야 간 무더기 고발전으로 번졌다. 민주당은 나경원 당시 한국당 원내대표 등 의원과 보좌진을 무더기 고발했다. 이에 질세라 한국당도 ‘맞고발’에 나섰다. 결국 황교안 전 한국당 대표와 의원 22명 등은 ‘국회회의방해죄’로 현역 의원으로는 처음으로 기소되는 불명예 기록을 세웠다.

⓸ 삭발 퍼레이드

한국당 의원들은 지난해 봄과 가을 한 차례씩 ‘삭발’ 투쟁을 벌였다. 5월에는 김태흠, 성일종, 이장우, 윤영석 의원과 이창수 충남도당위원장 등이 개혁법안 패스트트랙 지정에 반발하며 단체 삭발에 나섰다.

4개월 뒤 가을에는 조국 전 법무부 장관 임명에 반대하는 보수 의원들의 삭발식이 이어졌다. 당시 무소속이었던 이언주 의원이 시작한 ‘눈물’의 삭발식을 시작으로 박인숙 당시 한국당 의원, 김숙향 서울 동작갑 지역위원장 등 여성 정치인들이 앞장섰다.

황교안 당시 한국당 대표까지 가세해 청와대 앞에서 직접 삭발식을 단행했다. 물론 ‘여의도 삭발 정치’는 역사가 길고, 오래된 저항 방식이다. 하지만, 공당의 대표가 청와대 앞에서 대통령의 장관 임명에 반발해 삭발한 것은 처음 있는 일이었다. 황 대표는 삭발에 이어 11월 다시 한 번 청와대 앞을 찾아 “공수처와 선거법 저지를 위해 죽기를 각오하겠다”며 무기한 단식 투쟁을 시작했다. 하지만 고작 8일 만에 병원으로 이송됐다.

⓹ ‘조국 사태’

조국 전 법무부 장관 딸의 논문 제1저자 등재 및 가족의 사모펀드 불법 투자 의혹 등으로 국회도 두 달 가까이 ‘조국 프레임’ 속에 빠졌다. 잇따른 여야 합의 불발로 국회 인사청문회가 무산될 위기에 처하자 민주당은 ‘국민청문회’라는 명분을 앞세워 조 전 장관의 해명을 위한 기자간담회를 국회에서 열어주기도 했다. 정작 진통 끝에 열린 국회 인사청문회에는 주요 증인들이 불참하고, 자료도 충분히 제출되지 않아 또다시 ‘청문회 무용론’을 불러일으켰다.

국회가 제 기능을 못 하면서 민심은 반으로 쪼개졌다. 진영 간 감정 대립이 극에 달해 시민들이 각각 ‘조국 퇴진’과 ‘조국 수호’를 외치며 서울 광화문과 서초동에 촛불을 들고 나섰다. 한국당 등 보수 정당은 광화문에서 보수 성향 시민단체와 함께 조 전 장관의 파면을 요구하는 대규모 집회를 열었다. 이에 맞서 서초동 서울중앙지검 앞에는 ‘검찰 개혁’과 ‘조국 수호’를 외치는 지지층이 총결집했다. 결국 조 전 장관은 취임 35일 만에 사퇴했다.

⓺ 선거법 개정은 왜했나

4·15총선을 앞두고 거대 야당은 준연동형 비례대표제로 인한 손해를 최소화하려는 ‘꼼수 잔치’를 이어갔다. 준연동형 비례대표제를 골자로 한 선거법 개정안이 국회에서 처리된 직후 자유한국당은 이를 무력화하기 위해 사상 초유의 비례대표 전용 위성정당인 ‘미래한국당’을 창당했다.

거대 야당은 위성정당의 졸속 창당을 주도한 데 이어 현역 의원과 선거 자금을 빌려주는 등 노골적인 ‘한 몸 유세’를 벌이며 선거 운동 기간 내내 논란을 일으켰다.

⓻ 불발 된 개헌안

20대 국회 본회의에 두 차례 오른 개헌안은 두 번 다 ‘투표 불성립’으로 물거품이 됐다. 2018년에는 문재인 대통령이 발의한 개헌안이 국회 본회의에서 의결정족수 부족으로 투표 불성립이 됐다. 자유한국당과 바른미래당, 민주평화당, 정의당 등 야당 대다수가 “문 대통령이 개헌안을 철회해야 한다”며 불참하면서 출석이 114명에 그쳤던 것.

대통령이 제안한 개헌안이 표결 정족수 미달로 폐기된 것은 제헌 국회 이후 처음 있는 일이었다. 문 대통령은 다음 날 트위터에 글을 올려 “국회는 헌법을 위반했고, 국민은 찬반을 선택할 기회조차 갖지 못하게 됐다”며 야당의 표결헌 불참을 비판했다.

그로부터 2년 뒤인 올해 5월에는 ‘국민개헌발안제’를 담은 개헌안이 다시 한 번 국회 본회의에 상정됐다. 21대 총선 직전인 3월 여야 의원 148명의 참여로 만들어진 개헌안이다. 하지만 이번에도 역시 의결정족수 부족에 따른 투표 불성립으로 자동 폐기됐다.

미래통합당의 불참 속에 문희상 국회의장이 직권으로 본회의를 열고 ‘국민발안제’를 담은 개헌안을 상정했다. 하지만 투표 의원 수가 의결정족수(재적 3분의 2인 194명)에 못 미치는 118명에 그치면서 공은 21대 국회로 넘어가게 됐다.

역대급 스피드 ‘원 구성’ 합의

20대 국회 원(院) 구성 협상 과정에서 향후 4년간 여야가 펼쳐갈 협상의 '난제'와 ‘협치 가능성'이 동시에 발견됐다. 당시 집권여당이지만, 원 구성 협상 당시에는 제2당 신분이었던 새누리당은 '양보'라는 현실적 생존법을 배워야했다. 제1당인 더불어민주당은 협상에서는 우위를 점했지만, 그만큼의 책임감도 동시에 뒤따른다는 점을 깨달았다. 제3당 국민의당은 '캐스팅보트'를 쥔다는 것이 때로는 아슬아슬한 줄타기가 될 수 있다는 걸 보여줬다.

이처럼 원 구성 협상은 여야 3당이 새롭게 적응해야 할 각자의 처지와 그에 따른 명암이 여실히 드러났던 20대 국회의 '예고편'이었다.

원 구성 협상이란 총 18개 상임위원회(상설특별위원회 포함)의 위원장직을 여야 3당이 어떻게 나눠 가질지를 결정하는 것이다. 20대 국회 원 구성 협상에서는 여기에 국회의장직 이라는 변수가 더해졌다.

통상은 집권여당이 의석수가 가장 많은 제1당이었기 때문에 국회의장이 자연스럽게 여당의 몫이었지만, 20대 국회에서는 16년 만에 여소야대 국면이 찾아왔기 때문이다. 국회의장직을 차지하기 위해 새누리당은 집권여당이라는 점을, 더민주는 제1당이라는 총선 민의를 앞세우며 국회의장직이 각각 자신들의 몫이라 주장했다.

국민의당은 당초 국회의장과 법안 처리의 '마지막 관문'인 법제사법위원장을 하나의 당이 독식하는 걸 반대했다. 하지만, 막판에 법사위원장은 야당이 가져야 한다는 쪽으로 입장을 선회하며 여야 협상에 변수를 얹었다. 이처럼 여야 3당의 셈법이 복잡해지면서 협상이 늘어지자 일각에서는 20대 국회 원 구성 협상 타결이 역대 최악으로 늦어질 것이란 관측까지 나왔다.

하지만 공교롭게도 이런 여론의 압박은 여소야대·3당 체제의 한계와 동시에 가능성이 교차하는 대목이기도 했다. 새누리당이 국회의장직을 '양보'했고, 대신 더민주는 법사위원장을 포함해 애초 요구했던 주요 경제 상임위 위원장직을 여당에 '반대급부'로 내주면서 협상의 물꼬가 트였다.

상임위 배분 현황

2016년 6월8일, 20대 국회 원 구성 협상이 타결됐다. 법정 기한(6월7일)을 넘기긴 했지만, 지각 개원이 반복됐던 역대 국회와 비교하면 모범적인 결과다. 그런데 국회의장을 어느 당이 맡는 지만큼 중요한 게 상임위원장 배분이다. 국회를 구성하는 조직인 상임위원회는 분야별 각종 법률안의 심사와 의결, 청문회 개최 등의 주체다.

상임위원장은 상임위의 의사 진행권을 갖고 있는 사람이다. 국회법에서는 위원회의 현안 보고나 법률안 심사 등의 안건은 “의결로 정한다”고 돼있으나 대부분의 의사일정은 표결이 아닌, 교섭단체 간사 의원들의 합의로 결정한다. 간사 간 합의가 맘에 안 들면 위원장이 안건 상정을 미루는 일이 많다. 의사일정에 있어서 ‘안건 상정’이라는 강력한 권한을 행사한다는 거다. 상임위원장 자리가 중요한 이유다.

18개 상임위원장 중, 20대 국회에서는 의석 비율에 따라 더민주 8, 새누리 8, 국민의당 2자리로 분배됐다. 그럼 20대 국회에서 여야 3당의 상임위원장 배분 현황을 살펴보자.

1. 운영위원회 | 새누리당= 청와대(대통령비서실, 국가안보실, 대통령경호실)와 관련된 사안이 운영위의 핵심 업무다. 그러니 청와대에게 운영위는 ‘눈엣가시’ 같은 존재다. 새누리당은 20대 국회에서 운영위를 사수했다.

2. 법제사법위원회 | 새누리당= 법사위는 상임위에서 통과된 법률을 다시 취합해 다른 법률과 충돌하는 지점은 없는지 등을 심사한다. 법안 통과의 중요 관문인 ‘상원 상임위’라고 할 수 있다. 법사위는 법무부 관련 업무를 담당하기 때문에 형사소송법 개정 등 검찰개혁 이슈가 생기면 주무 상임위가 된다. 더민주는 국회의장 직을 받는 대신 법사위원장 자리를 새누리당에 일찌감치 내놨다.

3. 정무위원회 | 새누리당= 정무위도 운영위·법사위 못지않은 중요 상임위다. 공정거래위원회와 금융위원회 등 재벌 개혁이나 경제민주화 관련 이슈를 담당한다. 국가보훈처도 정무위의 업무 영역이다. 더민주는 정무위의 중요성을 강조했지만, 정무위원장 자리를 가져가지 못했다.

4. 기획재정위원회 | 새누리당= 기획재정위는 기획재정부와 한국은행 관련 업무를 담당한다. 우리나라 경제·통화 정책의 핵심 부서를 감독하는 일을 하는 곳이다. 한국은행의 발권력을 동원한 정부의 기업 구조조정 대책 등의 문제점을 지적할 수 있는 곳이다. 더민주가 요구했던 위원장 자리였는데 새누리당이 사수에 성공했다.

5. 미래창조과학방송통신위원회 | 새누리당= 미방위는 미래창조과학부와 방송통신위원회, 원자력안전위원회가 소관 부서다. 미방위가 20대 국회에서 주목받은 이유는 이명박·박근혜 정권을 거치면서 공정성이 심각하게 훼손된 KBS, MBC, <연합뉴스> 등 공영방송과 통신사의 개혁을 압박할 수 있는 곳이기 때문이었다.

6. 교육문화체육관광위원회 | 국민의당= 교육부와 문화체육관광부 소관 업무를 담당하는 교문위는 학교와 문화체육 시설 유치 등 주민들의 대표적인 민원을 해결해줄 수 있는 상임위로 꼽힌다.

7. 외교통일위원회 | 더민주= 외교부와 통일부 담당인 외통위 위원장은 더민주가 가져갔다.

8. 국방위원회 | 새누리당= 국방부를 담당한다.

9. 안전행정위원회 | 새누리당= 안행위는 행정자치부와 경찰, 국민안전처 등이 소관 부서다.

10. 농림축산식품해양수산위원회 | 더민주= 농림축산식품부와 해양수산부를 담당하는 농해수위 위원장은 ‘호남 대표성’을 지닌 국민의당이 가져갈 것으로 예상했으나 더민주가 유지했다.

11. 산업통상자원위원회 | 국민의당= 산자위는 산업통상부 한 곳을 담당하지만, 산하 공공기관이 50여 곳에 이르러 ‘젖과 꿀이 흐르는 상임위’로 통한다. 국민의당은 교문위와 함께 산자위를 가져갔다. 두 곳 다 알짜 상임위다. 하지만 ‘젖과 꿀이 흐르는’ 만큼의 위험도 존재한다.

12. 보건복지위원회 | 더민주= 보건복지부와 식품의약품안전처가 소관 부서다.

13. 환경노동위원회 | 더민주= 환경부와 고용노동부를 담당하는 환노위는 더민주가 전통적으로 공을 들여온 상임위다.

14. 국토교통위원회 | 더민주= 국토위는 도로·교량·항만·공항 등 사회기반시설 공사를 맡고 있는 국토교통부를 담당한다.

15. 정보위원회 | 새누리당= 국가정보원을 담당한다. 북한 권력층의 동요나 숙청, 핵실험 징후 등 북한 관련 내밀한 정보를 국정원으로부터 보고받는 곳이 정보위다. 국정원을 감시하고, 개혁 작업에 착수해야 하는 곳도 정보위다.

16. 여성가족위원회 | 더민주= 여성가족부를 담당하는 위원회다.

17. 예산결산특별위원회 | 더민주= 예결위는 정부가 가져온 예산안을 심사하고, 한 해 예산이 제대로 쓰였는지를 결산하는 위원회다. 여야 의원 50명으로 구성된다. 예산안을 직접 심사하는 곳이기 때문에 예결위원이나 예결위원장은 자신이 원하는 사업을 예산안에 반영시킬 수 있는 영향력이 상대적으로 크다. 더민주가 20대 원 구성 협상에서 유일하게 가져간 알짜 위원장 자리다.

18. 윤리특별위원회 | 더민주= 사회적 물의를 일으킨 의원의 징계를 논의하는 곳이다. 물리력으로 국회 본회의나 상임위 진행을 방해하는 의원도 국회선진화법에 따라 윤리특위에서 징계가 가능하다.