#〈공정뉴스〉는 문재인 정부 국정과제 1호이자, 대다수 국민의 열망인 검찰개혁에 대해 4부작 시리즈로 다뤄본다. 검찰개혁의 본질부터 향후 실무 작업의 과제까지 자세히 분석해 본다. [편집자 주]

#검찰개혁 ‘2막’ 스타트

“국회에서 법안을 통과시킨 것은 검찰개혁 1막이 끝나고 2막이 시작됐다는 신호로 봐야 한다. 다시 법무부 장관의 시간이 왔다. 실무와 현장에서 구체적 변화가 일어나도록 법무부와 검찰이 협력해야 한다. 그래야 국민이 체감하는 개혁을 이뤄낼 수 있다.”

문재인 대통령의 ‘검찰개혁 매뉴얼’이라 불리는 김인회(56) 인하대 법학전문대학원 교수(변호사)는 “검찰개혁 법안이 통과됐다고 다음날 세상이 바뀌는 것이 아니다”라며 이렇게 말했다. 검찰개혁의 3대 과제로 불리는 법률들이 마련됐지만, 검찰개혁 성패를 좌우할 실무개혁 준비가 여전히 남아 있다는 것이다. 김 교수는 “법안 통과는 검찰개혁의 종착점이 아니라 또 다른 출발점”이라고 강조했다.

그는 검찰개혁 3대 입법의 의미에 대해 “수사권과 기소권을 분리하는 단초를 마련한 것은 상당히 큰 의미가 있다”며 “검찰과 경찰이 상명하복 관계에서 상호 협조 관계로 바뀐 것이 역사적인 사건”이라고 평가했다.

김 교수는 이번 형사소송법 개정을 자율주행차 도입에 빗대 설명했다. “교통사고를 줄이는 방식에는 안전교육을 확대하는 것도 있지만, 자율주행차를 도입해 교통체계를 완전히 개편하는 방법도 있다”며 “이번에 검찰과 경찰의 관계를 조정한 것은 자율주행차 도입처럼 트랙을 완전히 바꾼 일이다. 시간이 지날수록 파급 효과가 상당히 많이 나타날 것”이라고 내다봤다. 지나치게 집중된 검찰의 권한을 분산하고, 견제함으로써 형사 절차가 정상화될 것이라는 의미다.

김 교수는 검찰개혁의 진행방향에 대해 “개혁은 큰 그림과 함께 디테일까지 바꿔야 한다. 이제 실무와 현장에서 디테일을 채워나가야 한다. 지금까지 수사권과 기소권을 분리할 것인가라는 추상적인 사안으로 싸웠다면, 이제는 하나하나 사례를 두고 어떻게 적용할 것인가를 따지며 규정을 만들어야 한다”고 했다.

계속해서 “시행령과 시행규칙 마련, 검찰과 경찰의 협조 관계 구축 등 실무적 문제를 꼼꼼하게 해결해나가는, 폼이 나지 않는 지난한 작업이 남아 있다. 이렇게 실무와 현장이 변하면 개혁의 효과를 국민이 피부로 느낄 수 있게 된다”고 강조했다.

실무와 현장 개혁을 위해 필요한 것으로 김 교수는 “법무부 장관의 리더십과 검찰총장과의 협조가 필수적이다. 검찰개혁을 현장에서 실현해야 하는 사람들은 검사들이기 때문이다. 입법 과정에서는 양쪽이 싸워도 다수결로 통과될 수 있지만, 실무개혁 작업을 할 때는 법무부와 검찰이 싸워서는 안 된다”며 “바람직한 검찰상을 함께 상정하고, 그에 맞는 수사·기소·재판 방식 등에 합의하고, 국민에게 검증받는 절차를 밟는 게 필요하다”고 역설했다.

이를 위해 그는 “법무부 장관은 전국을 뛰어다니며 검사를 만나고, 교육해야 한다. 새로운 검찰의 필요성을 설명하고, 검사의 요구도 반영해나가야 한다”며 “실무와 현장 개혁이 매끄럽게 이뤄지지 않으면 개혁에 대한 반대가 다시 등장할 수도 있다. 개혁 실패를 바라는 집단은 항상 빈틈을 노릴 테니까 말이다”라고 우려했다.

고위공직자 및 그 가족의 뇌물수수, 직권남용, 피의사실 공표 등을 수사할 공수처는 1996년 참여연대 입법 청원으로 시작됐다. 오랜 잠복기를 거쳐 지난해 의원 입법안으로 다시 발의돼 12월30일에 제정됐다.

김 교수는 “공수처는 계속 논란이 지속될 것”이라고 내다봤다. “처장 1명과 차장 1명을 포함한 검사 25명 내외, 수사관 40명 내외로 공수처가 구성되는데, 규모가 지나치게 작다. 현실에 맞게 재조정해야 한다는 요구가 나올 것”이라고 했다.

또한 초대 공수처장을 구하는 데도 어려움을 겪을 것으로 내다봤다. “공수처장은 공수처에 대한 확고한 철학을 지녔으면서, 반부패 수사를 잘할 능력을 갖추고, 다른 기관과의 협조 관계를 이끌 인품도 있어야 한다”며 “이 세 가지 자질은 상치되는 면이 있어 적임자를 찾는 데 어려움이 있을 수밖에 없다”고 말했다.

결국 문재인 정부가 추진하는 검찰개혁은 큰 산을 넘은 것은 분명하지만, 갈 길이 먼 현재진행형이라는 얘기다.

#참여연대가 바라 본 검찰개혁

오는 7월 시행을 앞두고 있는 공수처 설치는 검찰개혁의 큰 성과다. 동시에 검찰의 반발은 예상보다 훨씬 강했다.

이와 관련 참여연대는 지난 19일 서울 종로구 참여연대에서 문재인정부 3년 검찰보고서 '한발나간 검찰개혁 반발하는 검찰권력' 발간 기자브리핑을 열었다. 참여연대는 '검찰정치'를 가능케 하는 '검찰네트워크'의 해소를 촉구하며 공수처를 둘러싼 세 가지 우려를 짚었다.

'검찰 네트워크'는 전·현직 검찰과 그에 편승하는 언론·정치가 형성한 연결망을 말한다. 참여연대는 '검찰 네트워크'가 작동하는 방식에 대해 다음과 같이 설명했다.

‘법원이 판단해야 할 실체적 진실을 검찰이 수사단계에서 확정하고, 이를 선택적으로 언론에 흘려 여론을 몰아간다. 이 과정에서 검찰은 정치적 주체로서 영향력을 행사한다. 검찰출신 일부 국회의원들을 비롯해 전직 검사들이 '객관적인 전문가', '중립적인 제삼자'로 둔갑해 검찰개혁의 반대 주장을 쏟아내고 언론이 이를 확대 재생산한다’

오병두 사법감시센터 실행위원은 "조국 전 장관 사례는 '검찰네트워크'가 유감없이 발휘된 사례"라며 "공수처법이나 검경 수사권 조정법이 통과됐다 해서 검찰네트워크가 약화됐다 보긴 어렵다"고 말했다. 그러면서 "다행인 것은 검찰의 정치적 행보를 국민들이 알게 됐다. 검찰개혁의 필요성을 반증했다"고 덧붙였다.

이어 오 실행위원은 "지난해 조국 전 법무부장관 수사와 같은 몇몇 사건들 수사와 보도를 통해 검찰이 ‘실체진실’을 독점하는 것과 같은 착시현상이 강해졌다“며 ”검찰이 법원을 대신해 사법의 담당자이자 ‘실체진실’의 유일한 담지자로 부각되는 ‘검찰사법’ 현상이 발생했다"고 말했다.

계속해서 "조국 전 장관 수사나 이후에 진행된 정치권 대상 일련의 수사에서 모종의 정치적 판단 아래 검찰력을 특정 사건에 집중하는 등, ‘검찰사법’을 넘어 ‘검찰정치’로 나아갔다"고 비판했다.

임지봉 참여연대 사법감시센터 소장은 "공수처는 검찰네트워크를 밖에서부터 깨는 것"이라며 "공수처법 통과로 검찰개혁의 첫 발을 뗐다"고 설명했다. 임 소장은 공수처를 둘러싼 우려에 하나하나 반박했다.
 

우선 공수처장을 대통령이 임명하면 야당의원 탄압 도구로 전락할 수 있다는 우려가 있다. 야당이 공수처에 반대하는 주된 논거다. 임 소장은 "공수처장은 대통령이 임명권을 가지지만, 사실상 임명장을 주는 역할만 한다"며 "실제 임명권은 국회에 있다"고 잘라 말했다.

공수처장을 임명할 때 국회 내 7명으로 구성된 공수처장 추천위원회가 구성된다. 추천위 7명 중 2명은 야당추천위원이다. 이들이 반대하면 나머지 전원이 찬성해도 처장 후보가 될 수 없다. 야당을 탄압할 여지가 없다. 임 소장은 “오히려 공수처장 후보 추천위원회가 후보 추천단계부터 여야의 정치적 공세로 시간을 지연할까봐 우려된다"고 말했다.

공수처가 검찰의 '옥상옥'이 될 수 있다는 우려도 있다. 공수처도 결국 검사출신들로 구성돼 제2의 검찰이나 마찬가지라는 논리다. 임 소장은 이에 대해서도 "공수처는 검사 출신이 절반을 못 넘게 돼 있다"고 반박했다.

또한 공수처가 무소불위의 공룡기관이 될 수도 있다는 우려에도 "공수처는 25인 이내로 제한돼 있다"며 "25인의 공수처가 2300여 명의 전국 검사들 위에 설 수 있을 거라 생각하지 않는다"고 말했다.

임 소장은 그러면서 "공수처 검사들이 검사의 직권 오남용을 감시하듯이 검사들도 공수처 검사를 감시한다. 공수처 검사들도 검사에 의해 직권오남용 감시 대상이고, 수사대상이고, 기소대상"이라며 "내가 우려하는 부분은 공수처와 검찰 사이에 견제가 아닌 권력다툼이 발생하지 않을까 하는 점"이라고 말했다.

공수처는 대통령부터 행정부의 정무직 고위공직자·검사·경무관급 이상 고위 경찰간부·국회의원, 사법부의 판사·대법원장·대법관·헌법재판소장·헌법재판관 전원을 포함해 입법부·사법부·행정부를 망라하는 고위공무원들을 수사대상으로 한다. 기소대상은 그 중에서 판사·검사·경무관급 이상의 경찰공무원으로 축소된다.

임 소장은 "공수처의 기소대상을 수사대상과 같이 확대해가야 한다"고 짚었다. 현행 공수처법에 의하면 판사·검사·경무관급 이상의 경찰공무원 이외의 고위직 공무원들에 대해서는 공수처가 수사를 할 수 있지만, 기소는 할 수 없다. 이들을 기소하려면 그 수사기록과 증거들을 검찰에 넘겨야 한다.

임 소장은 "공수처 도입 취지가 검찰의 수사권과 함께 기소권 오남용을 견제하자는 것인데, 판검사와 고위직 경찰공무원 이외에는 수사만 할 수 있고, 기소는 검찰을 통해 해야 한다면 공수처가 검찰의 하부기관에 불과해진다"며 "공수처가 검찰과 대등한 관계에서 검찰의 권한 오남용을 견제한다는 취지가 제대로 살아날 수 없다"고 지적했다.

이어 그는 "지난해 말 공수처법 통과에도 불구하고 해묵은 반대주장들이 여전히 반복되고 있다‘며 “이런 주장들은 근거가 희박하며, 근거 없는 반대를 하기보다 공수처가 국민들의 여망에 맞게 제대로 출범할 수 있도록 시행령 제정 등 준비 작업에 박차를 가할 때"라고 강조했다.

대검과 법무부가 제시한 검찰개혁에는 긍정적인 평가를 내렸다. 하지만 임 소장은 여기엔 한계가 분명하다고 지적했다. 검찰개혁안이 대통령령·법무부령·대검 예규 등 법률이 아닌 하위규범으로 개정이 이뤄져 정권이 바뀌면 얼마든지 뒤집어질 수 있다는 이유에서다. 임 소장은 "법률 제정이나 개정으로 근거를 만들어 검찰개혁의 내용을 불가역적으로 만들어야 한다"고 강조했다.

권력기관의 개혁은 권력의 분산과 견제로 이뤄진다. 공수처와 검경수사권조정으로 검찰 권력의 상당부분을 법무부가 가져갔다. 이에 따라 법무부가 검찰의 인사권·조직권·감찰권·예산권을 대부분 장악하는 문제가 발생하게 된다. 행정 권력인 법무부가 실질적으로 검찰 위에 존재하는 상급기관으로 검찰을 통제할 수 있기 때문이다.

한상희 사법감시센터 실행위원은 "검찰개혁은 단순히 검찰 권력에 대한 외부적 통제장치 마련에 그치지 않는다"며 "검찰로 상징되는 정치권력·통치 권력에 민주적 통제 체제가 확고하게 자리함을 지향한다"고 말했다. 검찰의 권력 일부를 법무부로 이관하는 단순한 권력승계로는 검찰개혁이 부족하다는 의미다.

한 위원은 "검찰개혁의 과제는 검찰의 독립성과 객관성, 나아가 국민에 대한 책무성을 담보하는 틀을 만들어가는 것"이라며 "검찰 권력을 견제하고, 통제하는 것에서 한 단계 발전시켜 검찰 권력을 국민에게 돌려주는 작업이 필요하다"고 주장했다. 검찰권력, 사법 권력에 시민적 감시와 통제 시스템 마련이 고민돼야 할 지점이다.