#〈공정뉴스〉는 문재인 정부 국정과제 1호이자, 대다수 국민의 열망인 검찰개혁에 대해 4부작 시리즈로 다뤄본다. 검찰개혁의 본질부터 향후 실무 작업의 과제까지 자세히 분석해 본다. [편집자 주]

‘검경 수사권 조정법안’ 국회통과

국회가 지난 1월 본회의에서 진행한 검경 수사권 조정법안 표결에는 제1야당인 자유한국당이 불참했으나, 더불어민주당은 정의당, 바른미래당, 대안신당, 민주평화당과 '여야 5당 공조'를 통해 법안 처리를 밀어붙였다.

형소법 개정안은 이날 본회의 표결에서 재석 의원 167명 중 찬성 165명, 반대 1명, 기권 1명으로 가결됐다. 검찰청법 개정안은 재석 의원 166명 중 찬성 164명, 반대 1명, 기권 1명으로 통과했다.

검찰이 수사를 개시할 수 있는 범죄 범위는 ▲부패 범죄, 경제 범죄, 공직자 범죄, 선거 범죄, 방위사업 범죄, 대형 참사 등 대통령령으로 정하는 중요 범죄, ▲경찰공무원이 범한 범죄, ▲사법경찰관이 송치한 범죄와 관련해 인지한 각 해당 범죄와 직접 관련성이 있는 범죄로 제한했다.

경찰의 권한을 키우는 대신 보완책으로 검찰의 경찰 수사에 대한 사법적 통제 방안을 담았다. 검찰은 기소권을 그대로 유지하면서 경찰 수사에 대한 보완 수사 요구권, 법령 위반이나 인권침해 등 경찰의 수사권 남용 시 사건 송치 및 시정조치, 징계 요구권 등 통제 장치를 갖는다.

헌법에 규정된 검사의 영장청구권은 유지하되, 고등검찰청에 외부 인사들로 구성된 영장심의위원회를 둬 검사가 정당한 이유 없이 경찰이 신청한 영장을 청구하지 않는 경우 경찰이 심의를 신청할 수 있도록 했다. 그동안 경찰 수사 당시의 피의자 신문조서보다 증거 능력을 높게 인정받았던 검사 작성 피의자 신문조서의 증거능력을 제한하는 방안도 담겼다.

검찰 수사지휘권 폐지는 1954년 형사소송법이 제정된 지 66년 만이다. 검찰의 수사·기소·영장 청구 독점권이 무너진 것은 1962년 개헌 이후 처음 있는 일이다. 김대중·노무현 전 대통령이 검경 수사권 조정을 시도했지만, 검찰의 강력한 반대로 무산됐다. 이후 문재인 정부 들어 수사권 조정 정부안이 확정됐고, 국회 패스트트랙에 담겨 1년여 만에 통과됐다.

검찰은 이제 견제 받는 권력이 됐다. 그 결과 수사 권력의 오·남용이 줄면서 국민기본권 침해 역시 크게 감소할 것으로 기대된다. 이번 개혁을 검찰은 ‘정치 검찰’, ‘권력의 시녀’라는 오명에서 벗어나는 계기로 삼아야 한다.

같은 달 문재인 대통령은 검찰개혁 과정에 있어 기득권의 저항을 헤쳐 나가야 한다는 취지의 말을 남겼다. 문 대통령은 “민주공화국에서 권력기관의 주인은 국민이다. 권력기관 간 민주주의의 원리가 구현돼야 한다는 것은 지극히 당연한 사리”라며 “그럼에도 기득권이 돼 있는 현실을 바꾼다는 것은 참으로 어려운 일”이라고 했다.

또한 문 대통령은 “권력기관 개혁의 핵심은 견제와 균형을 통한 권력남용의 통제다. 이 점에서 공수처 설치, 검경수사권 조정, 자치경찰제 도입과 국가수사본부 설치는 한 묶음”이라며 “검찰의 직접수사 축소에 따라 커지는 경찰 권한도 민주적으로 분산돼야 한다”고 강조했다.

법안 후속 조치 수행 기구 연달아 발족

공수처법과 검경 수사권조정 법안 통과에 따라 법무부와 검찰이 후속 조치 수행 기구를 각각 발족시켰다. 법무부는 보도 자료를 통해 차관을 단장으로 하는 '개혁입법실행 추진단' 발족을 알리며 "국민을 위한 인권사법의 새 시대를 열겠다"고 밝혔다.

법무부는 "공수처법과 수사권 조정 관련법의 통과로 문 대통령 국정과제의 핵심 내용인 '견제와 균형을 통한 국민의 검찰상 확립'의 제도적 틀이 마련됐다"며 "고위공직자 수사가 독점구조가 아닌 경쟁구조로 바뀌고, 수사기관 간의 지휘·감독 관계가 협력관계로 바뀌는 등 획기적 전환이 이뤄질 것"이라고 내다봤다.

계속해서 "검찰은 직접수사 중심에서 인권 보호와 신중한 기소, 충실한 공소 유지로 역할을 바꿔나갈 것"이라며 "권한을 부여한 국민의 입장에서 국민을 생각해야 한다는 근본으로 돌아가야 한다"고 강조했다.

검찰개혁입법 추진단 산하에는 검찰국장을 팀장으로 하는 '수사권조정 법령개정 추진팀'과 법무실장을 팀장으로 하는 '공수처 출범 준비팀'이 만들어졌다.

대검도 '검찰개혁추진단'을 발족시켰다. 검찰개혁추진단장은 김영대 서울고검장이, 부단장은 이정수 대검 기획조정부장이 맡고 있다. 검찰개혁추진단은 개정된 법률에 따른 ▲새로운 업무시스템 설계, ▲검찰권 행사 방식과 수사관행 개선, ▲관련 법률과 하위법령 제·개정, ▲형사사법정보시스템(KICS) 정비, ▲외부기관 협력 등을 담당한다.

또한, 외부전문가들로 구성되는 검찰인권위원회와 전국 고검장들로 구성되는 자문위원회를 통해 폭넓게 내·외부 의견을 수렴해 주요 쟁점에 대한 심의를 진행하고 있다. 형사사법 시스템의 대대적 변화에 따른 시행착오를 줄이고, 국민 인권보장에 빈틈이 없도록 하자는 취지다.

대검은 "변화된 형사사법제도에서 '인권보호'라는 헌법가치가 지켜지고, 부정부패와 민생범죄에 대한 국가의 대응역량이 약화하지 않도록 최선을 다하겠다"고 전했다. 이어 "검찰권 행사 방식, 수사관행, 내부문화 전반에 걸쳐 능동적·적극적 검찰개혁을 중단 없이 계속해 나가겠다"고 밝혔다.

검찰이 법무부와 여권의 검찰개혁 방향에 동의하고, 이미 국회를 통과한 법안을 따르는 모양새로 풀이된다. 다만 법무부와 검찰이 앞 다퉈 실무 추진 기구를 세우면서 제도 운영에 필요한 세부적 사안을 놓고 힘겨루기에 나선 것이라는 해석도 있었다.

추미애 법무장관 고강도 검찰개혁
 

문재인 정부 1호 공약 ‘검찰개혁’이 일사천리로 진행되고 있다. 검찰의 반발이 거세지만, 정부 주도 검찰개혁은 멈추지 않을 전망이다.

진통 끝에 지난 1월 임명된 추미애 법무부 장관을 중심으로 법무부는 고강도 검찰인사와 직제개편안을 밀어붙였다. 1월 8일과 23일 단행된 검찰 인사는 대규모 인사폭풍을 통해 ‘윤석열 사단’을 해체했다.

8일 이뤄진 추 장관의 첫 검찰 고위급 인사는 검사장급 32명을 전면 교체하면서 고강도로 몰아쳤다. 조국 전 법무부 장관 비리·청와대의 울산시장 선거개입-하명수사 의혹을 수사했던 지휘라인이 모두 교체되면서 이른바 ‘윤석열 사단’의 해체가 이뤄졌다는 것이 주된 평가다.

한편 법무부가 윤 총장의 의견 청취 없이 인사를 단행하면서 ‘패싱 논란’이 일었다. 검찰은 인사 명단조차 받지 못한 상황에서 의견을 낼 수 없었으며, 법무부가 윤 총장을 인사위원회가 열리기 30분 전에 만나자고 했다고 지적했다.

추 장관은 9일 국회 법제사법위원회에 출석, 이런 지적에 “모든 일정을 취소한 채 무려 6시간을 기다렸다”며 “윤 총장을 배려했는데 오히려 제 명을 거역했다”고 날선 반응을 보였다. 또한 “이번 검찰 인사는 가장 형평성 있고, 균형 있는 인사”라고 자신하기도 했다.

23일 단행된 중간간부급 인사는 1차에 비해 규모는 크지 않았으나, 법무부는 2차 인사를 “비정상의 정상화”라고 자평하며 “현안 사건 수사팀을 축소·교체해 수사를 방해하려고 한다는 것은 오해”라고 주장했다.

또한 “검찰개혁 법령 제·개정에 따라 직접수사부서 축소조정과 공판중심주의 강화에 대한 대비가 필요해 형사부 및 공판부의 확대를 추진한 것”이라며 “현안사건 수사팀 존속 여부와 아무 관련이 없으며, 실제 현안사건 수사팀은 대부분 유임했다”고 밝혔다.

아울러 “현안사건 수사팀의 부장검사와 부부장검사 등은 대부분 유임시켜 기존의 수사 및 공판 업무를 그대로 수행하도록 했다”며 “다만 지휘계통에 있는 차장 검사는 직접 수사를 담당하는 것이 아닌 점, 특정 부서 출신에 편중된 인사, 기수와 경력에 맞지 않는 인사를 해소할 필요가 있는 점 등 지난번 인사를 정상화하는 차원에서 인사를 실시했다”고 해명했다.

이어 21일 국무회의를 통과하고, 28일부터 시행된 직제개편안은 검찰의 직접수사부서를 대폭 축소했다. 법무부는 28일 반부패수사부를 현재 4곳에서 2곳으로 축소시키고, 13개의 직접수사 부서를 폐지하고, 형사부·공판부로 전환하는 내용의 직제개편안을 공포·시행했다.

이번 직제 개편안으로 서울중앙지검 반부패수사부 4곳 중 2곳이 각각 형사부와 공판부로 전환됐다. 서울중앙지검 반부패수사 제3부는 대규모 경제범죄를 전담하는 경제범죄형사부로 변경됐다. 반부패수사4부는 직접관여사건 위주의 특별공판부로 운영된다.

또한 당초 11개청 13개부로 편성됐던 공공수사부를 7개청 8개부로 축소했다. 이에 따라 서울중앙지검 공공수사 3부·서울남부지검·의정부지검·울산지검·창원지검의 공공수사부는 형사부로 전환됐다.

일련의 과정은 검찰과의 충돌로 이어졌다. 검찰은 법무부의 인사 및 직제개편안이 적절치 않으며, 현재 청와대와 여권을 겨눈 수사를 흔들고 있다고 불만을 터뜨렸다. 반면 정부여당은 인사와 직제개편이 검찰개혁 취지에 부합하며, 검찰이 오히려 ‘항명’하고 있다고 주장했다.

특히 검찰 인사의 경우, “인사권은 대통령에게, 제청권은 법무부 장관에게 있다”고 강조하며 적법성을 재차 강조했다. 문 대통령 역시 신년 기자회견에서 “검찰 수사권이 존중돼야 하듯이 법무부 장관과 대통령의 인사권도 존중돼야 한다”고 밝힌 바 있다.

추 장관은 검찰에 고강도 압박을 이어갔다. 추 장관은 1월 25일 조 전 법무부 장관의 아들에게 허위 인턴 증명서를 만들어준 혐의를 받은 최강욱 당시 청와대 공직기강비서관에 대한 불구속 기소가 이성윤 서울중앙지검장 승인 없이 송경호 3차장검사 전결로 결정된 것에 대해서도 ‘날치기 기소’라며 “감찰 필요성을 확인했다”고 밝혔다.

검찰은 ‘검란(檢亂)’으로 비춰질만한 대규모 사표제출이나 항명사태 등은 보이지 않으며 자제했다. 하지만, 내부통신망 ‘이프로스’에 비판 글을 올리거나, 각자 사표나 반대의견서를 내는 등 불편한 기색을 숨기지 못했다.

문재인 정부 3년차, ‘검찰개혁’에 방점

집권 3년 문 대통령의 발언을 살펴보면 개혁의 방점은 단연 검찰에 찍혀 있었다. 이는 노무현 전 대통령이 사법개혁을 최우선과제로 삼았던 것과 궤를 같이 한다. 공수처법, 검경 수사권 조정법의 국회 통과로 제도적 기반이 마련된 만큼 남은 임기 2년은 검찰개혁을 완성하는 데 총력을 기울일 것으로 전망된다.

한국일보가 지난 7일 문 대통령 취임 후 공개발언 183만여 자를 AI 임베딩의 한 종류인 ‘Word2Vec’(단어 유사도를 평가해 벡터로 변환하는 알고리즘)으로 분석한 결과, 개혁과 가장 유사성이 높은 단어는 검찰로 확인됐다(유사성 0.66).

무소불위 권력을 가진 검찰을 통제하려면 법적 장치가 필수적이라는 것이 검찰개혁의 요체인 만큼 ‘검경 수사권 조정’, ‘공수처 설치’ 등도 개혁과 의미상 연관이 깊은 단어로 나타났다. 문 대통령의 개혁은 사실상 사법개혁, 더 좁게는 검찰개혁과 동의어로 쓰였다고 해도 과언이 아니다.

문 대통령의 검찰개혁 의지의 근원은 노 전 대통령의 미완수 과제를 해결하려는 데서도 찾을 수 있다. 문 대통령은 노 전 대통령 재임 시 청와대 민정수석과 비서실장으로 법조개혁 업무를 수행했지만, 성과를 100% 완수하지는 못했기 때문이다.

문재인 정부의 검찰개혁은 이미 큰 산을 넘었다. 관련 법 통과에 따라 공수처는 처장 임명 등을 포함한 설립 준비 과정에 있다. 검경 수사권 조정도 하위법령 및 관련 법령 제ㆍ개정 등 후속 작업이 진행 중이다. 문 대통령에게 검찰개혁은 선택이 아닌 당위의 문제인 만큼 제도적 근거를 마련해 검찰개혁이 자리 잡도록 하는 데 총력을 다 할 것이다.

다만 지나친 개혁 의지가 큰 실책을 낳을 수 있다는 건 여전히 경계해야 할 부분이다. 당장 7월 출범할 공수처 수장으로 누굴 선택할 지가 개혁 성패를 좌우할 것이란 평가가 지배적이다. 이른바 ‘조국 사태’가 재현될 경우 개혁 좌초는 물론, 국정운영도 심각한 위기에 직면할 수 있다는 우려다.

임기 내 개혁 작업을 완수해야 한다는 강박도 경계해야 할 요소다. 이런 강박이 다시 한 번 ‘공정’이나 ‘정의’와 같은 문 대통령의 상징 키워드를 훼손시킬 수 있기 때문이다. 물론 검찰개혁을 포함한 권력기관 개혁에 성공한다면 문재인 정부를 상징하는 유산으로 남을 수 있다. 21대 국회 다수를 여당이 차지하면서 그 가능성은 더 커졌다.

‘실무개혁’이 진정한 개혁

법률 통과는 검찰개혁의 종착점이 아니라 또 다른 출발점이다. 법률 통과는 개혁의 큰 그림을 그리는 것이다. 개혁은 큰 그림과 함께 디테일까지 바꿔야 완성된다. 실무와 현장의 구체적인 변화가 있어야 개혁은 마무리되고, 개혁의 효과를 시민이 체감한다.

당연히 많은 준비 기간이 필요하다. 법률 통과 이후 실무개혁 준비는 검찰개혁의 성패를 좌우할 정도로 중요하다. 개혁의 취지가 실무에 매끄럽게 정착되지 않으면 개혁에 대한 반대가 다시 등장한다. 개혁 실패를 바라는 집단은 항상 빈틈을 노린다.

최근 법무부와 검찰이 검찰개혁 과정에서 서로 협조하지 않고 대립하는 듯 한 모습을 보여 실무개혁의 전망을 어둡게 한다. 사소한 실무상의 마찰을 이유로 개혁이 지체될 수도 있고, 예상치 못한 부작용이 나타날 수도 있다.

법률 통과 이후 검찰개혁의 주체는 어디까지나 법무부다. 개정된 법률을 집행하는 곳은 바로 담당 부처이기 때문이다. 법무부의 리더십은 정당하게 인정돼야 한다. 실무를 담당하는 검찰의 요구도 공정하게 반영해야 한다. 법무부와 검찰이 함께 구체적인 실무개혁 작업을 하는 것이 필요하다.

법무부와 검찰이 함께하는 실무개혁. 이것이 검찰개혁의 요체이다. 검찰개혁을 현장에서 실현해야 하는 사람은 검사들이다. 검사들이 개혁의 핵심을 이해하고, 실무를 바꿈과 동시에 자신도 바뀔 때 검찰개혁은 완성된다. 법무부와 검찰이 현장에서 협력하는 모습을 보일 때 검찰개혁에 대한 불안감은 봄눈 녹듯 사라질 것이다.

여기에 수사권을 인수받게 될 경찰의 요구도 반영돼야 한다. 국가권익위원회 역시 중요한 역할을 해야 한다. 국가권익위원회와 공수처는 매우 밀접하다. 공수처는 반부패 수사 기구이고, 국가권익위원회는 반부패 정책을 총괄하는 기관이기 때문이다.

실무개혁에서 법무부와 검찰의 협력은 필수적이지만 그렇다고 검찰개혁의 핵심을 놓쳐서는 안 된다. 수사권·기소권 분리와 공수처 설치가 목표하는 것은 검찰 권한의 분산과 견제다. 검찰개혁은 먼저 검찰에 초집중된 권한, 무소불위의 권한을 분산시킨다. 그다음 분산된 권한을 가진 기관끼리 서로 견제하도록 한다.

또 하나의 목표는 한국 검찰을 국민의 검찰로 만드는 것이다. 검찰은 참으로 검사를 위한 검찰이 아닌 국민을 위한 검찰이 돼야 한다. 법무부와 검찰이 서로 협력하며 새로운 검찰, 국민의 검찰을 만들어야 한다.

이젠 ‘실무 작업’에 올인

`촛불 혁명`으로 탄생한 문재인 정부가 지난 10일로 출범 3주년을 맞았다. 21대 총선을 통해 87년 민주화 이후 최대 의석을 확보한 집권여당과 70% 선을 웃도는 국정지지도를 바탕으로 국정 후반기 각종 민생·개혁법안 처리 방향에 정치권 안팎의 관심이 모아진다. 특히 우리 사회를 반으로 가른 `조국 사태` 이후 미완으로 남은 검찰 개혁 역시 후속 조치 마련에 지혜를 모아야 한다는 주문이 법조계에서 나온다.

올해 초 법적 근거는 마련됐다. 고검장 출신 A변호사는 “검·경 수사권 조정 관련 법안이 국회를 통과하면서 입법적 차원에서는 일단 진척이 있었다”고 평가했다. 하지만, 구체적 변화를 피부로 느낄 수 있으려면 세부 실행방안 마련이 더욱 중요하다는 지적이 제기된다.

문 대통령도 지난 1월 검찰개혁 관련 개정안이 국회를 통과한 후 “악마는 디테일에 있다는 말처럼 세부적인 사항을 조정하는 것이 더 힘든 일이 될 수도 있다”고 밝힌 바 있다. 지난 10일 법조계 안팎에서도 공수처장 인사와 수사권 조정 법안의 하위 법령 제·개정, 수사·기소 검사 분리 방안 등 ‘디테일’에서 문재인정부 검찰개혁의 성패가 달려있다는 분석이 나왔다.

서울지방변호사회장을 지낸 김한규 변호사는 “이제는 공수처, 수사권 조정 등에 대한 후속 작업이 중요한 때”라며 “공수처의 경우 수사기관의 중립성이 강조돼 도입이 추진된 만큼, 공수처장 임명에 정치색이 없는 사람이 임명되도록 해야 한다”고 강조했다. 오랜 기간 검찰이 정치권력의 눈치를 봤던 반성적 고려로 공수처가 출범된 만큼 공수처장에 정치적 입김이 배제돼야 한다는 것이다.

공수처법에 따르면 후보추천위원회가 2명을 추천하고, 대통령이 그 중 1명을 지명한 후 인사청문회를 거쳐 임명하도록 돼 있다. 후보추천위원회는 총 7명의 위원으로 구성된다. 법무부 장관과 법원행정처장, 대한변호사협회장 및 여당 추천 인사 2명과 여당이 아닌 원내 교섭단체가 추천하는 2명으로 구성된다.

검찰개혁 추진 과정에서 불거진 법무부-검찰 및 검찰 내 갈등을 수습해 나가는 것도 중요한 과제 중 하나다. 개혁 작업에 필연적으로 이견이 뒤따를 수밖에 없지만, 검찰 내부 반발과 그 안에서 발생하는 반목을 방치하기만 해선 안 된다는 것이다.

차장검사 출신 A변호사는 “21대 총선에서 여당이 압승을 거두면서, 정부와 여당의 검찰개혁의 추가 동력은 확보됐다”며 “검찰의 권한을 최소화하는 방향으로 개혁 작업이 계속해서 진행될 것으로 보인다”고 내다봤다.