# 〈공정뉴스〉는 문재인 정부 국정과제 1호이자, 대다수 국민의 열망인 검찰개혁에 대해 4부작 시리즈로 다뤄본다. 검찰개혁의 본질부터 향후 실무 작업의 과제까지 자세히 분석해 본다. <편집자 주>

영화나 드라마에 의사, 교수, 변호사 등과 함께 검사만큼 자주 등장하는 직업도 드물다. ‘더킹’, ‘검사외전’, ‘열혈사제’ 등을 보면 극단적으로 두 가지 유형의 검사가 등장한다. 불의와 싸우는 정의로운 검사와 출세지향적인 정의롭지 못한 검사다. 이들이 대비를 이루며 전개되는 스토리는 대부분 정의로운 검사의 승리로 끝난다.

그런데 과연 현실도 그럴까? 우리나라 검찰처럼 강력한 권력을 가진 나라는 없다고 한다. 때문에 검찰을 개혁해야 한다는 목소리가 높다. 검찰개혁은 90년대 문민정부부터 나온 주장이지만, 지금처럼 국민의 관심이 높은 적이 있었나 싶다. 그럼 이번엔 검찰개혁이 가능할까?

#검찰개혁 ‘핵심’ 해부

검찰개혁은 수십 년 전부터 논의돼 왔다. 특히, 검사의 수뢰 사실이 1~2년 또는, 2~3년 마다 한번 씩 터질 때마다 국민들은 하나 같이 ‘못된 사람들’이라고 분노를 참지 못하며 욕설을 퍼부었다. 국민으로부터 최고의 비난과 원성의 대상이 되고 있는 검사가 국회의원과 함께 혐오대상이 돼 온 것은 국민의 공통적 인식이다.

이처럼 필요악(必要惡)적 존재인 검찰을 개혁하려는 문재인 정부의 결단에 진영논리를 떠나 진보는 물론이고, 양심적이고 건전한 중도 보수들까지 대의명분에 부합하다는 주장을 개진하고 있다. 대다수 국민들도 칭찬과 공감을 보내고 있다.

그럼 먼저 검찰개혁이 무엇인가를 살펴보기 전에 검찰이란 조직의 위치 및 위상을 살펴보자. 검찰(또는 검찰청)이란 법무부의 외청으로 법무부 소속의 하급 행정청이다. 따라서 법무부 수장인 법무부 장관은 검찰청의 장인 검찰총장에게 지시하고, 명령할 수 있다. 만약 검찰총장이 법무부 장관의 명령에 복종하지 않으면 反법률적 행위가 된다(검찰청법 제 8조).

법무부 장관은 검찰사무의 최고 감독자이다. 이제까지는 고위 검사가 검찰총장을 하면 검찰총장은 최종코스로 대부분 법무부장관이 됐다. 때문에 양자는 명확한 구별 없이 비슷한 지위로 혼란스럽게 인식돼 왔으나 법무부 장관은 검찰총자의 상급자이며, 이것은 법률상의 명령이다.

그렇다면 이제 검찰개혁이란 무엇인지 알아보자. 검찰개혁이란 한마디로 검찰의 힘을 빼는 것이다. 검찰개혁의 내용은 두 가지로 요약된다. 검경수사권 조정과 공수처 설치다.

검경수사권 조정은 검찰만이 독점하고 있던 수사권을 검찰과 경찰이 공유하고, 경찰이 1차 수사권과 수사 종결권을 가진다는 것이다. 경찰이 수사하는 사건에 대해 사건 송치 전 검찰의 수사 지휘가 폐지되는 것이다. 이에 검사들 대부분은 경찰에 1차 수사권과 수사 종결권을 주고, 검사의 수사지휘권을 폐지한다면 경찰을 통제할 수 없으므로 자신들은 ‘개털’이고, ‘허수아비’라고 반발하고 있다.

이런 검사들의 반발에 대해 검찰과 경찰의 수사상 재량권의 근본적 차이점을 주지할 필요가 있다. 수사사건을 조사한 경찰이 피의사건을 기소의견으로 송치할 경우, 그 사건은 대부분 범죄혐의가 인정될 확률이 높기 때문에 특별한 경우 이외는 무혐의 처리가 어렵다. 그런데 검찰은 이런 사건까지도 이권과 결탁해 ‘봐주기’식으로 부정의 연결고리를 형성해 국민의 지탄을 받아왔던 것이다. 즉 경찰에서 검찰로 넘어간 사건은 더 이상 검찰에서 피의자 편의를 봐줄만한 재량의 여지가 없다.

다음으로 검찰개혁의 주체와 객체에 대해 살펴보자. 검찰개혁은 국민이 그 주체가 돼야 할 것이나 현실적으로 청와대와 정부 여당의 지도급 인사들이 주체이다. 특히 실제적 주체는 대통령이다. 대통령은 재직 중 형사상 소추를 받지 아니한다는 헌법 제 84조의 준엄한 규정에 의해 검찰에서도 대통령의 결단에 반대하는 反헌법적 행위를 할 수는 없다.

검찰개혁의 객체는 검찰이다. 검찰이 강력한 자기 정화 기능을 상실한 지 이미 오래 됐다는 것은 국민에 의해 이미 증명되고, 각인됐다. 지난해 문 대통령은 “조국 장관과 윤석열 검찰총장의 환상적인 조합에 의한 검찰개혁을 희망했다. 그러나 꿈같은 희망이 되고 말았다.”고 했다. 우리는 문 대통령 발언에서 윤석열 총장이 검찰조직의 강화와 이권을 챙기기 위해 검찰개혁을 뿌리쳤다는 행위에 대해 윤리적인 파탄자로 규정하지 않을 수 없다.

우리는 윤석열 총장과 2,000여명 안팎의 검사나 그 가족이 조국 전 장관보다 윤리적으로나 법률적으로 더 깨끗하다고 할 수 있는 사람이 얼마나 될까 묻지 않을 수 없다. 윤석열 총장 및 그 외 검사들과 가족의 비리를 캔다면 조국 전 장관이나 가족보다 훨씬 더 정도가 심할 것이라는 예상이 일반인의 중론인 것 같다.

마지막으로 검찰개혁의 본질로 결론을 맺을까 한다. 검사는 피의자에게 법률을 적용해 범죄의 심판을 법원에 청구하는 것이 본래 기능이다. 그러므로 검사의 역할은 공소의 제기 즉, 기소권이 핵심이다. 실제로 검사는 경찰의 도움을 받지 않으면 수사 인원이 없기 때문에 수사를 할 수 없다. 따라서 수사는 경찰이 전담하고, 검사는 기소권만 행사하는 것이 검찰개혁의 본질이다.

결론적으로 검찰의 독립성과 정치적 중립성 확보, 검찰에 대한 민주적 통제가 검찰개혁의 핵심이라고 하겠다. 검찰의 권력을 적절히 나눠 권력의 총량 자체를 줄여야 한다. 뿐만 아니라 정권의 시녀 역할을 하지 못하도록 해야 한다. 정치적 영향을 받지 않도록 해야 하며, 정치에 관여하지 못하도록 해야 한다. 그들의 권력 행사를 통제할 수 있는 장치도 마련해야 한다. 이것이 바로 검찰개혁의 방향이자 종착점이다.

#검찰개혁 이유

검찰을 개혁해야 하는 이유는 여러 가지가 있다. 하나는 권력 자체가 너무 크고, 강하다는 것이고, 다른 하나는 이를 견제할 장치가 없다는 것이다.

우리나라 검찰 권력이 얼마나 어마어마한지 살펴보자. 기소권을 독점하고 있는 검찰은 광범위한 수사권까지 보유하고 있다. 또 경찰 수사에 대한 지휘권까지 행사하고 있는 무소불위의 권력 기관이다.

어떤 사람은 사법부가 있는데 검찰 권력이 왜 그렇게 문제가 되냐고 반문할 수 있다. 사법부(법원)는 검찰이 사건을 기소, 즉 재판에 회부해야 사건의 법적 위반 여부를 판단할 수 있다. 이런 까닭에 재판 이전에 이뤄지는 검찰 권력의 행사는 사법부가 관여하거나 견제하기 어렵다.

검찰의 판단에 따라 조사와 기소가 이뤄지기 때문에 과히 막강한 권력이라 할 수 있다. 이래서 검찰개혁이 필요하다. 검찰의 수사·기소권 분리와 검경수사권 조정과 더불어 검찰의 권한 행사를 견제할 방도를 강구해야 한다.

검찰개혁은 이미 여러 해 전부터 논의가 이뤄져 왔기에 이제는 실천만이 남아 있는 셈이다. 그동안 몇 차례 시도는 있었으나 결실을 맺지 못한 것은 권력자들이 검찰의 칼을 스스로 이용하고자 하는 욕구가 강했고, 검찰의 저항이 컸기 때문이다.

검찰을 비롯한 공권력의 존재 이유는 분명하다. 정의와 민주주의의 구현이며, 국가와 국민의 보호이다. 이 원칙을 벗어난 권력은 도리어 이 모든 가치에 대한 위협요소가 될 수 있다. 검찰이 정의의 수호자, 국가와 국민의 보호자가 되기 위해선 진정 거듭나야 한다. 검찰개혁은 이런 취지에 맞게 이뤄져야 한다.

#문 대통령, 검찰개혁 구상

문 대통령은 국정 과제의 최우선순위로 ‘검찰 개혁’을 꼽았다. 특히 노무현 전 대통령 서거는 문 대통령의 검찰 개혁에 대한 생각에 큰 영향을 미쳤다. 문 대통령은 저서 <문재인, 김인회의 검찰을 생각한다>에서 “개혁을 둘러싼 참여정부와 검찰의 대립 결과가 노무현 대통령의 비극적 죽음”이라고 통탄했다.

문 대통령은 정권이 바뀔 때마다 검찰이 ‘정치 보복’의 칼로 쓰이는 악순환을 끊으려면 제도적 통제 장치가 필요하다고 생각했다. 검찰에 자율성만 보장하면 검찰이 스스로 개혁하리라던 낙관적인 전망을 반성했다. 다른 저서 <운명>에서는 특히 “검경 수사권 조정 문제를 사법 개혁과 함께 추진하지 못했던 것이 후회된다”고 했다.

문 대통령의 검찰 개혁 구상의 요체는 ‘검찰에 대한 민주적 통제’의 법제화다. 그 핵심이 검경수사권 조정법과 공수처 도입법이다. 문 대통령은 법무부의 역할과 법무부 장관의 임기에 대한 생각을 밝히기도 했다.

법무부 장관의 역할에 대해선 “법무부가 검찰 견제 기구로 자리매김해야 한다”면서 “법무부의 가장 중요한 직무는 인권 옹호”라고 당부했다. 또 “법무부 장관은 적어도 2년, 가능하다면 대통령과 함께하는 것이 가장 바람직하다. 그래야 일관성 있게 정책도 행할 것”이라고 했다.

#문 대통령, 검찰 반발방식 누구보다 잘 알아

검찰개혁을 추진하는 과정에서의 반발에 대해 문 대통령은 이미 경험치가 쌓여있다. 사실상 문 대통령보다 검찰의 청와대에 대한 반발을 더 잘 아는 이도 없다. 평소 모든 사안에 대해 '복기'하는 습관을 가진 것으로 알려진 문 대통령이다. 참여정부 시절 대통령비서실장과 두 차례 민정수석을 거쳐, 두 차례 대선을 치르면서 검찰개혁 추진 과정에 대해 자성을 하면서 동시에 강력한 추진 의지도 함께 커졌을 것이라는 분석이 나온다.

참여정부 초기 '평검사들과의 대화'를 통해 단적으로 표출된 검찰 인사에 대한 내부 반발, 청와대를 향하는 검찰 수사 과정, 검찰 개혁을 추진하면서 나왔던 반발까지 현재 검찰개혁을 둘러싼 검찰의 반발은 문 대통령에게 '이미 겪었던 일'처럼 기시감을 주는 일일지 모른다.

일각에선 문 대통령의 검찰개혁에 대해 '의지'가 강한 나머지 방식이 다소 투박했다는 지적도 있다. 그럼에도 문 대통령의 의지는 꺾이지 않았다. 법무부의 탈검찰화를 시작으로 자신의 꿈이자, 노 전 대통령의 꿈이었던 검찰개혁 제도화까지 이뤄냈다. 문 대통령은 올해 신년사에서 "어떤 권력기관도 국민과 함께하는 기관이라는 평가를 받을 수 있을 때까지 법적, 제도적, 행정적 개혁을 멈추지 않겠다"며 굳건함을 나타냈다.

#문재인 정부 검찰개혁 ‘속도전’

노무현 정부는 검찰개혁의 깃발을 세운 첫 정권이다. 하지만 ‘검찰개혁 시즌1’은 실패로 막을 내리고 만다. 10여년이 지나, 문재인 정부는 다시 한 번 검찰개혁의 칼을 빼들었다. 문 대통령은 참여정부의 실패에서 무엇을 배웠을까. 그의 검찰개혁은 성공할 수 있을까.

문재인 정부의 검찰개혁은 준비 정도와 속도, 방법론에서 확실하게 차이가 났다. 문 대통령은 2017년 8월 법무부의 첫 업무보고에서 “과감한 결단과 양보”라는 표현을 쓰며 개혁의 속도를 내라고 다그쳤다. 법무부 산하 법무·검찰개혁위원회는 발족한 지 한 달 만인 2017년 9월, 공수처 설치·운영 법안을 일사천리로 권고했다. 박상기 법무장관과 김부겸 행정안전부 장관은 2018년 1월 검경 수사권 조정에 합의했다.

참여정부 때와 달리 검찰과 경찰에 맡기지 않고, 청와대의 주도하에 방안을 만들었다. ‘개혁 대상에 개혁을 맡기지 않는다’는 원칙을 적용한 것이다. 공수처 설치와 검경 수사권 조정 관련 법안은 2017년과 2018년 국회로 보내졌다. 그리고 지난해 4월 여야 4당(더불어민주당과 바른미래당, 민주평화당, 정의당)이 두 법안을 패스트트랙으로 지정했다.

속도도 빨랐지만, 청와대·법무검찰·경찰·국가청렴위원회 등으로 힘이 분산됐던 참여정부와 달리 청와대가 컨트롤타워 역할을 하며 개혁을 총괄한 것도 달랐다.

#검찰개혁, ‘국민’이 나서야 가능

법무법인 가로수의 김필성 변호사는 검찰 개혁에 대한 목소리가 뜨거운 현재 상황에 대해 “이번에 국민이 검찰의 문제점을 보고, 느끼면서 적어도 검찰 개혁은 꼭 해야 한다는 국민적 공감대가 형성된 것 같다”고 말했다.

이어 김 변호사는 그동안 검찰개혁이 지지부진했던 이유에 대해 “아시겠지만 노무현 대통령마저도 검찰의 정치적 수사와 피의사실 공표 등 여론조작 결과 돌아가셨다. 우리나라 검찰이 필요하다면 대통령마저 자살하도록 압박하는 권력으로 보인다”며 “그런 권력에 직접 도전해서, 이건 잘못됐으니 손 봐야 한다고 팔을 걷어붙이고 나설 수 있는 사람은 별로 없기 때문”이라고 했다.

김 변호사는 정부 책임도 있다면서 “다만 이 문제는 두 가지 측면을 고려해야 한다. 옛날 군사정권 시절 검찰은 독재자들이 사용한 독재 수단 중 하나여서 그땐 검찰을 견제한다는 게 큰 문제가 아니었다. 검찰은 독재자가 시키는 대로 하면 됐다”며 “그런데 독재자들이 몰락하고 나니 권력기관을 더 이상 통제할 힘이 사라졌다. 맹수의 목줄이 풀려버린 것”이라고 했다.

계속해서 “그렇지만 권력기관은 당연히 견제와 균형이라는 민주주의 원리에 의해 국민의 통제를 받아야한다. 그런데 민주화 이후 정권들이 이 부분을 착각했다. 그동안 독재자들이 권력기관을 마음대로 주무르면서 전횡한 것이 문제였으니 검찰에 개입하고, 견제하는 것은 무조건 하면 안 된다고 생각했다”며 “그게 아닌데 말이다. 독재자들이 자기들 정권 유지를 위해서 전횡한 것이 문제지, 권력기관을 민주적 원리로 통제하는 건 민주주의 국가에서 당연한 일”이라고 강조했다.

김 변호사는 검찰은 분명 행정부 외청이기에 청와대가 컨트롤해야 한다고 봤다. “대통령은 국민에 의해 선출된 정부 수반이기 때문에, 국민의 위임에 따라 권력기관을 정당하게 통제할 의무가 있다”며 “검찰청은 행정부의 외청이기 때문에 행정부 내에서 대통령 등 인사권자들과 국회 등의 통제를 당연히 받아야 한다. 그러나 검찰은 제가 알기로는 감사원의 통제도 제대로 안 받는다. 이건 명백히 잘못된 것”이라고 지적했다.

통합당의 슈퍼 공수처를 누가 견제하냐는 이의 제기에 대해 김 변호사는 “검찰과 경찰, 특별검사 등이 수사권과 기소권을 견제하고, 국회, 행정부, 법원이 통제한다”며 “또한 공수처 구성은 국회가 개입한다. 국회 입장에서 검찰 총장은 인사청문회 정도의 견제수단밖에 없지만, 공수처는 야당이 공수처장 후보 추천에 별도로 관여할 수 있다”고 일축했다.

검찰의 문제 중 하나가 검사들의 비위를 덮는 거다. 이에 대해 김 변호사는 “그러니 검사에 대한 수사를 공수처가 해야 한다. 최근 검찰의 성범죄에 대한 이야기가 계속 나오는데 그걸 자기들이 수사하니까 덮어주는 것”이라며 “그런 거 봐주지 말라고 공수처 설치하는 거다. 사실 그런 수사는 경찰도 할 수 있어야 한다. 그래서 검찰이 경찰 눈치도 보도록 만들어야 실질적 견제가 될 것”이라고 내다봤다.

검사가 검찰 개혁에 저항하는 이유 중 하나인 전관에 대해서도 김 변호사는 “전관예우는 결국 수사를 하는 검사에게 그 검사와 연줄이 있는 전관에게 로비를 부탁해 수사를 무마한다는 것”이라며 “만약 수사할 수 있는 관청이 여러 개가 되면 검찰 출신 전관이 무마할 수 있는 범위가 크게 좁아진다”고 말했다.

검찰개혁의 바로미터를 김 변호사는 어떻게 생각하고 있을까? “검찰 개혁의 단계별로 나눠봐야 할 필요가 있다. 현 단계에서 가장 중요한 건 두 가지”라며 “먼저 탈검찰화다. 검찰개혁 실무를 진행하는 기관이 법무부인데, 법무부를 검찰이 장악하고 있으면 개혁이 진행될 수 없다. 그러니 법무부에서 검찰이 얼마나 배제되는지가 가장 중요한 바로미터”라고 강조했다.

이어 “감찰의 실질화 문제가 있다. 현 시스템상 일차적으로 검찰을 견제할 수 있는 공식 권한이 감찰권”이라며 “원래 감독기관에는 행정원칙상 당연히 감찰권이 있는 건데, 현재 검찰은 기본적인 감찰 권한을 검찰 자신이 가지고 있다. 말도 안 되는 것이니 법무부가 검찰을 배제하고, 실질적 감찰을 할 수 있는지가 지금으로는 가장 중요하다”고 했다.

계속해서 그는 “이렇게 검찰개혁이 제대로 시작되면 그다음부터는 검찰 개혁의 기본 원칙인 견제와 균형을 위한 시스템이 어떻게 만들어지는지를 봐야한다”며 “구체적으로 공수처가 어떻게 설치되는지, 검찰과 공수처, 경찰 사이의 권력이 어떤 식으로 분배되고, 견제되는지를 관심 있게 봐야 한다”고 말했다.

검찰 개혁 가능성에 대해 김 변호사는 “쉽지는 않을 것 같다. 지금 국민들이 검찰개혁이 필요하다는 걸 느끼니 어떤 상황보다 좋은 건 맞다. 그런데 검찰개혁을 위해 총대 메고 나가 싸울 수 있는 사람이 많지 않다”며 “이런 상황을 제대로 극복하기 위해선 청와대 및 정치인들이 확실한 의지를 가지고 밀어붙여야 한다”고 강조했다.

마지막으로 국민들에게 당부하기를 “지금처럼 관심 가지고 행동해야 한다. 결국 국민이 바꾸는 수밖에 없다”며 “국민이 관심도 보이고, 행동하고 있기 때문에 그나마 여기까지 온 거다. 결국 주권자인 국민이 직접 나설 수밖에 없다”고 했다.